原载《管理世界》1997年第5期

  本报告的主题是,我国农村劳动力就业和流动的现状、前景和政府面临的政策选择。本项研究以劳动部课题组在1995年1月至1996年12月期间组织的4项社会经济调查为基础。这些调查分别建立了8省4000农户样本、4个城市120家企业3000农民工样本、1650个县以上劳动就业服务机构问卷和67个农民工职业介绍和培训机构的访谈记录。在此基础上,劳动部课题组聘请劳动部内外的专家共同研究,形成了一批数据分析报告、专题报告和分报告。本主题报告综合利用了这些数据和研究成果,旨在扼要地描述现状、判断趋势、清理问题并提出可供选择的政策组合。

  本报告的主要发现可以概括为两句话:第一,国家发展策略和体制选择决定农村就业的机会空间;第二,农村劳动者的素质决定他们抓住就业机会的能力。

  本报告对我国农民就业和流动形势的基本判断是:(1)我国农村就业将在相当长的时期内面临供大于求的矛盾,增加农村就业是我国长期经济发展的一项基本任务。(2)农业的集约化经营、发展农村非农业部门和加快城市化,是吸收我国农村劳动力的三个主要领域,其中,城市化是今后增加中国农村就业的主要通道。(3)近期农村劳动力向城市流动和集中与城市企业改革引起的失业和再就业的交汇,可能使中国在一个时期内不得不面对一个严峻的城市就业形势,其结果将是,我国城市化的数量扩张可能在一个时期内被城乡劳动者在城市劳动力市场上的质量竞争所替代。

  本报告建议的政策方向是,坚持方向明确的城乡改革政策,加大开发我国城乡人力资源的力度,在提高经济效率的基础上,缓解以致最后消除农村就业的巨大压力。

  一、就业机会:发展战略、体制和政策取向

  (一)发展策略、体制选择和农村就业

  农民的就业机会首先并不是由他们本人的就业意愿和劳动技能所能决定的。国家的经济发展策略和经济体制选择,外生地决定着农民就业空间的容量,从而深刻地影响着普通劳动者及其家庭的经济命运。这是本报告所要阐述的第一个中心论点。这个论点可以在中国以及国际经济发展的经验中得到正反两个方面的验证。

  在1978年以前,我国农村劳动力无法随着国家工业化的进展,向具有较高生产率的产业部门自由流动。这就导致巨量的农业劳力长期滞留在低生产率的农业部门,不但造成严重的农村就业不足,而且阻碍农业生产率的有效提高。据国家统计局公布的数据,1953~1978年26年间,我国农地资源增加不到3%,但农业劳动力的绝对量翻了一番多;同期,农业产出占总产出的比例从57%减少到32%,下降25个百分点,但农业劳动力占社会总劳动力的份额从88%降为76%,仅减少12个百分点。此种变化的经济含义是,狭小的耕地承受了加倍增加的农业劳动力,而众多的农业劳动力只能创造更小部分的产出。更令人印象深刻的是,这一切发生在国家工业化急速进展的背景之中:我国工业的产出份额从1952年的不足15%发展到1978年的44%,成为世界上工业比重最高的经济之一。工业产出的高份额与农业就业的“高份额”如此反常地长期并存,说明国家工业化的快速推进远远没有同步增加农村人口的就业机会〔2〕。

  在工业内部,累积起日益严重的就业不足和“隐性失业”。50年代国家工业从农村大量招工的历史,随着60年代早期城市向农村遣返2000万工人而结束〔3〕。中国制造业的产出份额偏高而就业份额偏低,显示出资本密集技术倾向的就业含义。为了不致使失业表面化,国家一方面控制农村劳动力流向工业和城市,另一方面在国有部门超额招收员工,形成了据估计占全部职工人数20~30%的“在职剩余劳动力”〔4〕。但是即便是这样,到70年代末,国家工业也表明它已经没有能力吸纳单单从城市里产生出来的待就业人口〔5〕。另外,由于中央计划指令调配经济资源,商业服务业这些本来可以容纳较多就业的部门没有得到应有的发展。例如,根据1981年的数据,我国商业服务业的就业份额比同等收入水平的世界标准结构要低10个百分点,仅此一点就意味着中国的结构比通常的情形要少几千万个就业机会〔6〕。

  需要指出,上述工业部门无力吸纳更多的就业、商业服务业的发展受到压制、农村剩余劳动力走投无路的困境,并不能简单地归因于中国的自然环境和经济人口的历史遗产。在传统的社会主义工业化模式里,我们可以找到其更为现实的根源。传统模式包括按照中央计划指令配置经济资源,优先发展资本密集的重工业,并因此实行由国家行政等级组织垄断工业和商业,管制农业和实行城乡隔绝的经济体制。这样一套发展策略和体制选择,一方面将作为人口和劳力绝大部分的农村人力资源,隔离在国家工业化的积极过程之外,另一方面又不能有效利用高强度动员到工业部门里的各种生产要素。其长期的后果,就是付出了牺牲农业、抑制商业和城市经济的代价,却换不来工业部门高效率的持续增长。在这个模式下,城乡就业空间的狭窄,无可避免地成为一种“自然的”常态。

  上述中国的负面经验并不是孤立的。战后世界上许多国家经济发展的经验都证明,内向型和中央计划的经济战略一般都不能最好地利用其适龄劳动人口,从而不能达到、或不能维持它们所需要的经济增长。1995年世界发展报告曾经以加纳和波兰60~90年代的经济为例,说明错误的经济发展策略如何损害了劳动者的长期收益。加纳基本上与全球市场没有关系,严重依靠政府管制配置资源。自60年代以来,加纳的人均GNP 每年平均下降1.5%。同期,劳动适龄人口从350万人增长到780万,但工资劳动者的比率在30年内维持在14%不变;约有四分之一的劳动适龄人口在劳动大军之外;其余近60%在“自我就业”的小经济里为生。

  加纳的名义失业率很低,但实际的制造业工资和农业收入都下降了。波兰曾是典型的苏式中央计划国家,资本、劳动和其他要素不是由市场而是由中央计划官僚来配置;在制定产出目标和配置投入品时,并不可能考虑资源的实际机会成本。1950~1979年间波兰的资本投资每年增长近10%,净物质产品年递增4.1%;人口增长缓慢。由于政府保障劳动者的工作,所以长期没有失业,并由政府推动妇女参加劳动和农业劳动力转向工业和城市。但是这一切的基础是在经济中增加资本和劳动力投入的数量,而不是提高资本和劳动的生产率。从60年代后期波兰的生产率就呈下降趋势,仅仅因为大量外债才延迟了危机。在30年内,波兰的实际工资水平停滞不前,工资劳动者的比率虽然上升了,但失业和贫困人口的数量也增加了〔7〕。加纳和波兰经济失败的原因同改革前中国的情况是一致的:发展策略和体制选择了不能持续提高整个经济范围内劳动力人均产出,因而不可能有持续的就业机会扩大和实际工资增长。

  东亚国家和地区的经济增长提供了截然不同的案例。1970~1990年间,以实际价值计算的东亚制造业工资增长了170%,而制造业就业增长了400%〔8〕。这里的基本经验恰恰是在持续的生产率提高的基础上扩大就业和提高工资。做到这一点,首先是选择正确的发展策略的结果。一方面是积极参与国际市场,扩大国内具有较高生产率就业的范围;另一方面是支持家庭农业,为更有效地利用家庭劳动力资源奠定基础。相应的经济体制条件是,放宽政府对经济资源配置的管制和不当干预,让家庭和企业依据国内国际市场的要求来作物质资本和人力资本投入的决策。由于各业工资水平大体由相对生产率决定,同时基本不存在对劳动力流动的制度障碍,劳动者会对在劳动力市场上表现出来的工资和就业差异作出积极的反应,包括提高生产率、转移以及相关的人力资本投资。国内国际的市场竞争还刺激企业对具有较高生产率的产品和部门的投资,从而进一步扩大高生产率部门的就业机会。

  中国自70年代末实行改革开放的方针以来,经济发展的轨迹看来越来越靠近东亚的模式。

  事实上,中国新增长模式最主要的特征并不是高速度(改革前国民经济的平均增长速度,在世界范围看也是较高的),而是将经济增长的基础逐步转移到生产率提高的基础之上,特别是建立在普通劳动者可能获得更多的市场机会的基础之上。这个深刻变化,为所有曾经选择内向和中央计划模式的经济提供了一种范例,表明转型如何使中国这样一个农村就业压力极其巨大的经济,可以在不太长的时间里发生就业结构方面的显着变化。

  (二)近年农村就业增长的态势和主要途径

  1979~1994年间,我国农村就业呈快速增长的态势。这种快速的农村就业扩张,主要是通过以下三条途径来实现的:第一,农业内有效利用劳动力资源的机会增加了;第二,农村的非农就业有了惊人的成长;第三,农村劳动力加快向城镇制造业、商业和服务业转移。据本项估计,16年间农业内部有效利用劳动力的机会共增加了约50%,农村非农就业提供了近1亿个新的岗位,另外约有3000万农民工转移到县城以上的城市就业。

  农业就业深度。农业生产要素向市场效益好、又能够在有限土地上密集利用劳动力和技术的农业品种流动,引起种养业产出结构的变化,从而增加了农业的就业深度。在考察期间,我国粮食和麻类的播种面积减少,棉花和茶略有增加,油糖烟翻了一番多,养猪出栏头数增加2.6倍,菜果分别增长2.6和4.4倍(见表1)。农业产出增幅较大的类别,一般符合两个特点,一是市场效益好,单位要素投入的净报酬高;二是能够在单位土地上容纳更多的劳动投入,从而达到农业劳动力的更充分利用。比如菜果猪三项,不但都是收入弹性较大的产品,即人均国民收入水平越高,市场需求量越大,因此经济效益好;而且单位土地的劳动投入量都比较多,分别等于粮食作物的131~425%。农业中劳动密集产品的比例上升,土地密集产品的比例下降,是我国农业产出在劳力富余土地稀缺的现实约束下,作出的更为经济合理的选择。这同东亚一些人多地少国家和地区经历过的变化是一致的〔9〕。结果,虽然农业劳动生产率在1978年后有了显着提高,我国农业内部容纳的有效投工总量还是增加了。

  据不完全估计,我国主要农作物和养猪的用工总量,1978年为100,1994年为146,16年间共增加了46%,平均每年递增2.4%〔10〕。可以看得清楚,如果没有这一变化,农业剩余劳动力的问题将会更加严重。

  表1估计的主要作物和养猪用工总量的指数增长(1978=100〕

  注:1.用工估计-单位用工量(每亩或每头用标准劳动日)×播种面积(或猪头数)。

  2.单位用工量见《中国农村统计年鉴1986》,第161~164页。

  农村非农就业。农村非农业就业以年平均将近10%的高速度增长,16年间总共约有1亿农村劳动力转向非农产业(见表2)。推动农村劳力向非农产业的大规模转移,主要得力于乡镇企业的迅猛崛起。按照可比价格计算,1994年全国乡镇企业总产值比1978年增加了31倍,年平均增长24.5%;乡镇企业就业从2827万人增长到12017万人,共增加了3.3倍,年平均增长9.46%。但是,上述全国性的统计还没有完全反映出我国农村非农就业的规模,因为已经进入乡镇企业的工人有一部分还兼营农业,而农业劳动力的一部分还兼营非农产业。本项研究在8省4000户(1994年)调查的基础上估计了这两种兼业的数量:农村非农劳动力(占总劳力32.2%)的71.7%正常劳动时间、以及农业劳动力(占总劳力67.8%)的11%时间都用于非农生产。据此推算,1994年全国实际在农村非农业就业的劳动力资源为1.37亿,占农村总劳动力资源30%〔11〕。

  表2中国人口、劳动年龄人口和城乡就业(1978~1994)(百万)

  资料出处:中国统计年鉴1995、1994、1993;中国统计摘要1996.

  农村劳动力的跨地区流动和进城。农民离开了他们的出生地外出就业,具有比“离土不离乡”的乡镇企业发展模式更为重要的意义。农民流动人口从不那么引人注意到成为社会的焦点问题,是因为其绝对规模有了惊人的增长。根据当时所能得到的资料,世界银行在1991年估计中国的流动人口从1980年的350万增加到1988年的9800万,或者从200万人年增加到5800万人年〔12〕。进入90年代,依定义和估计方法的不同,我国农民流动人口总数分别被估计为6000万至1亿〔13〕。

  本项研究为更清楚地描述农村劳动力就业和流动的空间分布提供了一个新的样本:1994年8省4000农户全部劳动力的19.36%流动到本乡镇以外的地方就业,其中在本县的占3.5%,县外省内的4.08%,省外的2.53%,而在年内到过上述两处以上的劳动力占9.23%。按此推算,全国流动就业的农村劳力共计8600万,其中约有一半(4100万)属于“候鸟型”的流动人口;在省外比较稳定就业的农民工总数1100万,加上“候鸟型”劳力中到省外的部分,当年农民出省人数当在2000万以上〔14〕。农村劳动力流动的目标是得到收入更高的就业机会,调查表明这些机会集中在大中城市和发达地区的市镇:总共2300万农民工在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市就业,1600万在县城和县级市,另外有3300万在城乡之间流动〔15〕。如果把年内在城乡间流动的民工中的三分之一(1100万),计入在大中城市里农民就业总数,那么这部分在乡镇企业以外、新的非农业就业空间就是3400万〔16〕。考虑到80年代初大中城市农民工的人数只在百万数量级,在考察期间我国农民工跨区流动就业中,除乡镇企业就业之外的城市就业增量约为3000万〔17〕。

  (三)基本经验:改变发展策略和改革经济体制

  中国取得上述成就的主要经验是,为了突破原有发展战略和体制模式造成的农村就业困境,必须全面改革传统的国家工业化发展策略和经济体制。主要是:放宽农业管制,开放工商经营,突破城乡隔绝,实行对外开放。中国近年的经验,显示了市场导向的改革与增加农村就业之间的高度一致性。

  基本的经验有以下五条。

  第一,农户家庭承包制和农村自由市场的恢复,首先有效地刺激了粮食生产,使我国大多数农村地区超越了温饱“生存线”,从而奠定了农村种养业和非农产业结构大规模调整的基础。

  第二,农户面向市场的生产决策,不但追求“纯收益率最大”,而且追求“家庭劳动资源的充分利用而达到纯收益量最大”。因此,随着农户获得更多的生产要素配置权,农业生产的经济效益和就业容量都会提高。这是近年我国农业就业深度提高的重要微观基础。

  第三,政府逐渐解除了农村自由经营小工商业的禁锢,在开发利用农村企业家和社区里其他发展非农业产业资源的同时,十分显着地扩大了农村非农就业。

  第四,确立“城乡通开”的新方针,并在户籍、城镇企业用工、粮票、住宅体制和一系列要素市场等方面实施改革,启动农村劳动力资源先在小城镇、而后在大中城市的积聚,开始校正过去国家工业化模式带来的“城市化相对于工业化滞后”的严重偏差。

  第五,中国对世界市场的开放,导致更充分地利用本国富余的劳动力资源,在显着提高世界市场里中国产品份额的同时,大大扩展了包括乡镇企业在内的劳动密集型经济的就业容量。

  (四)国民经济结构变化的重大转折

  自1992年起,不但中国农业劳动力在社会总劳动力中的相对份额下降,而且其绝对数量也开始显着减少。1992~1994年三年总共减少了1569万,平均每年523万(见表2)。与此同时,全社会非农就业的总量也接近农业劳动力的总量。例如,1994年末,全国非农业就业总人数达2.8亿,与农业劳动力总数之比为0.84∶1,而在十年前的1984年,同一比值仅为0.56∶1(数据见表2)。这表明,我国农村就业结构在经历了十几年的连续变化后,已经对国民经济结构发生了重要影响。我国国民经济结构的变化正经历着一个重大的转折。

  农业劳动力的相对份额和绝对数量的减少,意味着国民经济中更多的劳动力资源转移到高生产率部门。例如1978年我国第一产业每个劳动力生产的GDP 为359.7元,第二、三产业分别为2503.9元和1767.3元。第二、三产业平均的劳动力产出为2200.9元,等于第一产业每个劳动力平均产出的6.11倍。这就意味着,每从第一产业部门转移一个劳动力到二、三产业就业,可以净增加GDP1841.2元。1978~1994年间我国第二、三产业劳均产出的GDP 平均为5690.91元,比第一产业劳均GDP 高444.35元。按此计算,同期从农业部门转向第二、三产业的1.3亿劳动力,共净增GDP5777.66亿元,占此期间我国GDP 总额的33.5%。劳动力从低生产率的第一产业部门移出,减少那里的剩余劳动力数量,也有助于提高第一产业的生产率。例如1994年我国第一产业创造的GDP 按不变价格计算比1978年增长了122.6%,劳动力增加17.91%,因此劳均GDP 产出增加了104.7%,翻了一番多。第二、三产业部门与第一产业的劳均产出差距也从6.11倍降为4.48倍,减少27%〔18〕。这表明,农民工在市场机制调节下的流动,使我国国民经济释放出一股强大的结构生产力。

  亚洲一些国家和地区的经验表明,一个以农业为主的经济,在工业化现代化过程中的就业结构大体要经历三个阶段的变化。在开始的时候,虽然出现了工业和现代部门,但农业就业的绝对量和相对份额都还在增加;第二阶段,农业就业的相对比重下降,但农业劳动者的绝对人数还在增长;最后,农业就业的绝对数量减少,推动其相对份额更加快速而稳定地下降。中国在70年代之前农业就业份额保持在80%左右,绝对量增加;70~80年代农业就业份额从80%降到60%,但农业劳动力的绝对数量仍然保持增长;1991年我国农业劳动力的数量达到了最高点:3.49亿,随后两年其总量连续减少,农业劳动力占社会劳动总资源的份额则锐减到54%(即在三年内减少6个百分点)。毫无疑问,这个变化势头有利于我国进一步校正以往发展战略遗留的结构偏差,并顺利地向中等收入水平的经济结构转变。

  但是,我们必须看到,我国仍然要在相当长的时期内面临农村劳动力就业的巨大压力。

  劳动部课题组根据农户样本推算,1994年全国农业总劳动力4.47亿,其中农业有效利用的劳动力1.99亿,转移到非农业领域的劳动力1.37亿,剩余劳动力约为1.1亿。这意味着尽管经过十多年的农业就业深化和快速向非农就业的转移,我国仍然约有四分之一弱的农村劳动力处于剩余状态。从潜在的农村就业压力来看,我国人口增长的势头虽然得到控制,但劳动适龄人口的未来供给量还是十分可观。劳动部预测,1996~2000年间我国农村进入劳动年龄人口将达7600万,以现有的农村劳动参与率(71%)计,新成长的农村劳动力总量将达到5400万,即平均每年新增1000万。由于农业用地的减少和农业劳动生产率的提高,估计每年还可能新产生农业剩余劳力600万(见表3)。以上表明,在已有的1.1亿农村剩余劳动力的基础上,未来几年内每年还将新增1600万需要工作机会的农村劳动力。显然,中国在可见的将来仍将面对很高的农村就业压力。

  表3“九五”期间农村劳动力供求预测表(万人)

  资料来源:劳动部。

  (五)城市化和农村劳动力流动〔19〕

  在国民经济的结构变化中,城市化即人口向城市的集中居于重要的地位。80年代以来我国城镇化速度加快,农村改革率先校正着以往“工业化超前而城市化滞后”的发展模式。90年代后城市的发展成为国民经济增长的新轴心,同时农村劳动力大规模向城市流动和集中。

  从未来着眼,城市化的进程将对农村劳动力的流动和就业发生决定性的影响。

  改革前我国发展模式的一个结果是工业化超前而城市化不足〔20〕。1952~1978年间,我国城镇人口从7163万增长到17245万,平均每年新增387.8万,占同期年平均新增城乡总人口1491.4万的26%;城镇人口占总人口的比重从12.5%增长到17.9%,26年间仅增加了5个百分点。改革以后,农村劳动力和人口向城镇流动加快。1978~1985年间,每年平均新增城镇人口达到1308万,占同期年平均新增总人口1598.6万的81.8%;城镇化水平上升到23.7%,7年之间增加了近6个百分点,超过过去26年的增长速度。1985~1994年间,我国城镇化水平又上升5个百分点,达到28.6%;这9年间每年新增城镇人口1023万,占同期平均新增总人口1555.4万的65.8%。

  粗看起来,城镇化在农村改革之后的前7年(1978~1985)比而后的9年(1985~1994)

  更为快速。但是,由于以下两个统计方面的问题,上述判断可能有修正的必要。第一,80年代前期农村劳动力和人口主要是向县城以下的集镇流动,国家在1983年调整了城镇人口的统计指标,因此80年代中期的城镇化水平比70年代末有了显着增加。第二,目前我国的城市化指数以正式城镇人口占总人口的比重来测定,但近年大量的已经在城市就业和生活的农民工并没有被包括在城镇人口统计之内。以前述本项研究的调查推算来看,1994年在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市就业的民工达2300万,在县城或县级市1600万,另外将3300万在城乡之间流动的民工的三分之一(1100万)计入在大中城市里农民就业总数,那么总共就有5000万农民工在县城和县城以上的城市就业〔21〕。如果计入进城农民工,80年代中期以来在每年新增1023万城镇人口的基础上再加计500万,应该是合理的估计。这样,1994年我国城镇化的真实水平当在32.8%,而1985~1994年每年平均新增的城镇人口当在1500万,可与每年新增城乡总人口持平。换言之,我国真实的城市化在80年代中后期加快了。

  在中国,城镇化的途径和规模与解除“城市化抑制”的进程合乎逻辑地相一致。这里,“城市化抑制”是指阻止农村人口和劳动力向城市流动的制度和政策。众所周知,改革前我国的“城市化抑制”极为完备,包括隔绝城乡的户籍制度和口粮制度,禁止自由市场交易和创办企业,歧视农民的城市招工和福利体制,以及事实上不允许城镇住宅的租赁和买卖等等。

  早期改革从农村突破,首先释放了农村生产要素,增加了农村要素的流动和重组,实质从供给面为推进城市化准备了条件。80年代中期,“城市化抑制”在小城镇一级松动,引起农村劳动力和其他要素向集镇的流动和集中;80年代晚期和90年代早期,城市企业招工体制、城市粮食购销体制、户籍管理体制的相继改革和房地产市场的开放,“城市化抑制”在大中城市的松动和部分解除,才使蓄之既久的城市化超越了“小城镇”的水平,使农村劳动力大量向大中城市的流动和集中。

  事实上,即使在“城市化抑制”没有完全解除的条件下,大中城市对农村就业增长的带头作用也间接地表现了出来。例如,乡镇企业和小集镇的区位布局是围绕大中城市、特别是特大中心城市展开的。全国乡镇企业和小城镇最发达的地区是以上海为中心的长江三角洲、以香港、广州为中心的珠江三角洲和以北京天津为中心的京津唐地区〔22〕。这并不是偶然的,因为靠近中心城市的农村可以方便地通过各种扩散、协作和联合的办法分享中心城市的优越的产业、技术、金融和交通条件。“城市化抑制”的逐步解除,开通了直接利用大中城市就业潜能的新的途径。大中城市的收入分化程度、专业化分水平和第三产业的比重都比较高,因此更有利于增加流动农村劳动力的就业空间。80年代我国乡镇企业和小城镇的扩张高潮,固然表明它们本身的强大生命力,但同时也以大中城市的“城市化抑制”没有解除为边界条件。90年代以后,进入大中城市的制度性限制松动,乡镇企业和小城镇的相对吸引力就减弱了。1995年全国小城镇数目与1990年相比没有增加,人口和乡镇企业在小城镇的积聚程度都大大低于人们预期〔23〕。这清楚地表明,只有当“城市化抑制”解除之后,农村劳动力向城市、而不仅仅是向小城镇流动和集中的趋势才能够明朗化。在乡镇企业和小城镇的就业容量增长趋缓之后,城市化显示了它作为容纳我国农村劳动力流动和就业的主要方向。

  (六)新的严峻形势

  但是,恰恰到了90年代中期,正当农村劳动力的流动和就业达到一个新的、以城市化为中心的发展阶段时,中国城市就业形势出现了一些前所未有的新变化。一方面,作为国民经济主体的国有经济,不但不再是吸纳城乡新增就业的主要渠道,反而要在改革过程中向社会“排出”数量可观的过剩劳动力。另一方面,以新一轮城市基础设施投资为中心的资本密集化趋势,使得投资和国民经济增长的就业弹性下降。这两方面新变化的结果将是,向城市流动的农村劳动力和城市下岗再就业劳动大军,交汇到一起来竞争城市就业机会。

  先看第一方面的新变化。首先,国有部门对城镇新增就业吸收能力的下降,是80年代以来一个持续的趋势。据国家统计局的资料,1978年国有部门吸收新增就业392万,等于当年城镇新增劳动力和新毕业大学中专技校学生数量之和(312.6万)的125%。这意味着,除了城市新增的全部劳动力之外,国有部门还能够为进城农村劳动力提供80万个工作岗位,总共吸收城镇新增就业总数(544.4万)的72%。到1985年,国有部门只能吸收城镇本身新增劳力(包括毕业生)的84%,占城镇新增就业总数的61%;1994年,这两个比率分别降为61%和41%。从绝对数看,1994年全国城镇新增就业总数715万,比1978年增加170万,但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万,减少近100万(数据见表4)。

  如果考虑到社会总的新增就业,国有部门在80年代就已经不是国民经济中吸纳新增就业的主渠道了。

  表4国有部门吸收的城镇新就业人数(1978~1994)单位:万人

  资料来源:国家统计局《中国统计年鉴1995》,第106页。

  90年代出现的新情况是,在市场竞争中日益暴露出来的国有企业的设备老化、结构不合理、管理不善和亏损严重,使其再也无法继续以“隐性失业”的办法容纳冗员。如果这一点在90年代中期以前还可以被掩盖在靠财政补贴和银行“输血”维持的稳定之下,那么到1995~1996年就看得清楚:除了对国有经济部门进行大刀阔斧的改革,没有别的办法可以从根本上扭转这个部门经济效益每况愈下的趋势。1997年初,中国政府公布了新政策:加快亏损的国有企业的兼并、破产和重组,加大下岗再就业的力度。据估计,1990年以来,国有部门已经“下岗”的员工为1500万,而在“九五”时期,国有部门还将下岗员工1500~2000万〔24〕。总计10年之内,国有部门要向社会排出3000~3500万需要再就业的职工,平均每年300万。这些原来隐蔽在国有部门内的就业员工的大部分,现在要到城市劳动力市场上去寻找再就业的岗位。吸收新增就业数量的减少和排放“再就业”数量的增加,使国有部门在劳动力市场上“进口”的劳动力数量减少,“出口”的劳动力增加。事实上,如上所引,1994年国有部门吸收新就业292万,“下岗”约300万,净就业增长为零。进一步的趋势很可能是,国有部门的净就业增加持续为负。占据国民经济主导地位的国有部门将从劳动力市场的“净进口者”转化为“净出口者”,这是一个不小的变化,必将影响城市劳动力市场需求总量和结构。

  第二方面新的变化,是新一轮“重工业化”带动的资本密集化趋势,使得我国投资和国民经济增长的就业弹性下降。1991年第四季度以来,重工业增长速度持续超过轻工业,改变了80年代轻工业带动经济增长的格局。新的一轮重工业化不再是以重加工业为主导,而是以基础产业和基础设施为主导,特征是平均投资规模巨大、投资结构中第三产业投资的增长速度大大超前、以及经济增长主要由投资需求拉动。研究表明,新一轮重工业化是围绕城市化进行的,我国经济增长的轴心正由传统的“工业化超前城市化滞后”转向以城市化带动国民经济全面发展〔25〕。但是,新一轮重工业化也导致投资和经济增长的就业带动的减弱。1985~1988年期间,扣减了物价指数,全社会固定资产投资每增加1%,社会总就业增加0.21%,其中非农就业增加0.43%,城镇就业增加0.27%;到了1991~1994年期间,上述三项就业指标分别仅为0.03%,0.11%和0.06%(见表5)。这就是说,扣除物价影响的社会总投资所带动的总就业量,进入90年代趋于减少,大体从1982~1989年间每百万元投资增加带动451人总就业,降为1990~1994年间的平均196人,降低了56.5%(表6)。国民经济增长带动的就业增长也有降低趋势。1986~1990年期间,我国GNP 每增加一个百分点,社会总就业增长151万人;但1991~1995年期间,仅为85万人,下降44%。这意味着同样的经济增长速度只能容纳较少的就业〔26〕。

  表5社会总投资增长和就业增长(1985~1994)

  资料来源:投资数据见国家统计局《中国统计年鉴1993》第145页,《中国统计年鉴1995》第233页;就业数据见表2.

  表6中国不同所有制部门的投资和非农业就业的增长(1993~1994)

  与上述两个新变化并行的,是我国原有计划经济模式的强大惯性。在原有模式下,资源可以倾斜式地流向计划当局认定的“重点产业、部门和项目”,但无法顾及资源的真实成本、机会成本、综合要素生产率和投资回报。其后果,资源配置背离经济要素的相对市价,导致经济效益低下。这个计划模式虽然已经发生了相当大的改变,但我国要素市场发展滞后,投资体制改革滞后,仍然是基本事实。一个可观察的现象是,资本利息和劳动力价格还是存在制度性的歪曲。通常而言,国家商业银行的利息偏低而国有部门劳动力价格偏高。因此,投资的资本密集倾向在微观水平上是理性行为。新一轮重工业化在这样的体制环境里进行,不能不对就业形势产生消极的影响。

  更为严重的是,体制惯性使社会总投资的大部分投向了就业效应弱的部门。以1993~1994年为例,每新增百万元总投资平均可增加26.7个就业机会。但部门之间的差异很大:国有部门每百万新增投资增加就业17.7,外资8.6,城镇集体经济减少142.1,农村集体减少91.8,联营减少31.5,其他减少75.8,分别低于平均水平,甚至增加投资的就业增量为负;具有较高就业带动的有城镇个体经济(261.7)、农村个体经济(175.6)、股份经济(37.9)和港台澳投资经济(27.7)。但是同期社会总投资的分配,第一组低就业增加的国有、城乡集体、外资、联营和其他,共占总投资的73.58%,而就业带动大的第二组城乡个体、股份经济和港台澳投资经济,只得到总投资的26.42%。十分明显,稀缺的资金更多地投到对社会就业贡献小的部门(见表6,表7)。

  表71994中国不同所有制部门占新增投资的份额

  上述三大因素,即国有企业加大改革力度、国民经济新一轮重工业化和原有计划模式的体制惯性,一起限制着城镇就业需求的总规模。相对于农村劳动力向城镇流动和后备劳动供给在城镇的集中,近期我国将可能面临一个城镇就业需求严重不足的局面。劳动经济学家发出警告,一个新的失业高峰已经到来并可能持续到“九五”末期〔27〕。由于长期隐性的失业问题可能在近期内表面化,由于问题可能集中在作为国民经济新增长轴心的城市,由于城市就业方面新的严峻形势与改革深化相联系而在某种程度上具有不可避免性,因此有必要清醒地估计到:我国农村劳动力向非农产业和城市的流动不可能保持直线“大推进”的势头。

  在一个时期内,城乡劳动力之间前所未有的质量竞争,将取代农村劳动力就业的数量扩张,成为城市劳动力市场上最突出的现象。

  二、教育、培训和农民获得新就业机会的能力

  (七)收入差别和农村劳动力流动

  城乡之间、地区之间以及农村各业之间的收入差别,是当前农村劳动力就业和流动面对的一个客观现实。虽然有广泛的社会呼声要求政府运用政策工具缩小这些差别,并且政府也可能在某种程度上实现调节各种收入差的目标,我们认为还是有必要指出,反映市场供求的各种收入差,常常是导引农村劳动力转移和流动的重要信号,从而是导引要素重组、推动经济结构变化的不可缺少的条件。

  经验和数据一致表明,同样的农村劳力资源从投入纯农业,到投入兼业和非农产业,会得到平均来看是增多的纯收入。我们的农户样本数据显示,1994年纯农业劳动力的年纯收入为1826元,兼业者为4160元,非农业劳动者则为5200元;三者之比是:1∶2.28∶2.85.以劳动日收入计,每个纯农业劳动力每日的纯收入平均为8元,约等于每个非农业劳动日纯收入的53%。在非农业劳动中,外出就业的平均收入更高,虽然并不是离家越远收入越高。此外,一个农村劳动力即便投入同一种生产活动,他所得到的纯收入也可能由于他在不同的地区而截然不同,例如,甘肃和四川每个农民的纯收入,平均不到广东农民的三分之一。

  我们对把上述情况视为“不公平”的判定并无异议。问题是怎样解决此类不公平,什么方法更能见效。一个现实选择是,农民以流动来对各种收入差作出反应。这里所谓的“流动”

  包含着农民的多种从业转移行为:劳动力资源从纯农业活动转向兼业活动,从农业转向非农业,从低收入地区转向高收入地区,以及从农村转向城镇。本报告第一部分记录的我国就业结构改变的宏观图景,其微观基础就是农村劳动力通过流动对各种收入差别作出反应。

  表8记录了分省样本农户的收入和流动的现状。从中我们可以看到农村劳动力流动与收入水平的一些重要的关联。

  表8分省样本的收入、就业结构和流动

  数据来源:张加会、李全红报告,表6和表7.第一,最富裕省份的农村劳动力非农就业比重高。例如广东、江苏和山东,人均GDP 在2300~3500元之间,非农就业比重都在40%以上。表明非农就业比率与较高的人均收入水平之间的线性一致性。在中等发达省区(湖北和河北),情况也大体如此。

  第二,对落后省份而言,人均GDP 水平与非农就业比重的关系却很不一致。四川、安徽和甘肃的人均GDP 分别在1200~1300元上下,但非农就业比重分别为33%,25%和18%,其中四川比甘肃要高15个百分点。形成这个局面的原因除了当地的资源条件外,农民流动外出的水平有决定性影响。四川流动到省外的劳动力占26%,安徽占16%,而甘肃只达到6%。

  换言之,如果四川农民的流动性达不到今天的程度,他们平均要比甘肃农民还穷。反过来,甘肃农民的流动性要是达到四川的水平,他们会比四川农民更富。

  第三,最发达省份的农民的外出比率较低,因为他们可以在本地流动到较高收入的部门就业。另一方面,最落后省区的出省农民工,多以发达省区和城市为流入目标。这可以说明,劳动力在不同发达程度的省区之间和城乡之间的流动,除了显着提高资源的利用效率之外,还能够更为公平地分配就业机会。

  但是,这并不是说每个农民都能够对各种“收入差”的机会作出同样的反应。“流动”不是一件小事情。它意味着农民劳动者原来习以为常的生产和生活方式的改变,意味着必须面对新技术新知识和新环境,也因此意味着某种不确定性和风险。除了制度和政策环境之外,哪些因素对农民投入“流动”有重大影响呢?

  (八)流动和农村人力资本存量

  我们的研究表明,累积的文化知识、专门技能和多半与经历有关的个性特征,对农民能否投入“流动”来对机会作出反应、以及这种反应的质量有着决定性的影响。在经济学文献中,劳动者所受的文化教育水平、技能培训和有经济含义的经历特征等等和人口质量有关的要素通常被概括成“人力资本”,因为这些因素被发现是增加收入的重要来源。许多研究表明,一国人力资本的存量和增量对长期经济增长具有主要影响。本节讨论人力资本和农民流动就业关系。

  首先,由于长期奉行国家工业化战略,资源配置偏向城市而歧视乡村,我国农村的正规教育和职业教育都相当落后。例如,城市成年人平均受正规学校教育9.6年,而农村成年人平均只有5.5年,两者相差4.1年〔28〕。同时,城乡隔绝和抑制市场经济的制度政策环境,也极端不利于农民通过交易活动的经验增强应付市场不确定性的能力。表7记录了样本农户既有人力资本的存量:文盲和半文盲占总劳动力的16%,小学程度的占38.4%,初中37%,高中及以上8.3%。此外,我们还调查了农村劳动力掌握特别技能的情况:近80%的劳动力没有特别技能,有14%的劳动力掌握了工业、建筑业和服务业的技能,2.8%掌握驾驶技术,3.2%掌握农业技术〔29〕。如果与城市劳动者平均水平相比,农村劳力的文化和专业技能水平较低是一个明显事实。

  但是由于基数庞大,农村中拥有的2亿初高中程度以上的劳动者,以及900万专业技能者,也是我国劳动力资源里不可小视的力量。更重要的是调查表明,单纯的农业劳动对高中文化程度劳动者的报酬效果不显着;非农业专业技能在单一的农业生产结构里也无用武之地。

  只有当农村经济结构变动、流动就业的新机会来临的时候,在文化和技能上“过剩”的较高素质的农村劳动力才会活跃起来。

  事实上,现有的农村人力资本存量被率先动员起来对流动就业和较高的收入机会作出反应。非常一致的现象是,较高的人力资本与农民较早地投入流动、较强的适应性和抓住较高收入机会紧紧相连。

  第一,在全部农村劳动者当中,高收入者的平均文化程度较高,掌握专门技能的劳动者比例也高。例如,1994年劳均7000元纯收入以上的劳动者中,高中和高中以上的占17.8%,初中的占48%,文盲半文盲占2.8%,并有50.2%的掌握专门技能。反之,在劳均1000元以下的低收入组,文盲半文盲占24.1%,初中占30.3%,高中和高中以上仅占5.5%,掌握技能的只占9.2%(见表9)〔30〕。

  表9农村劳动力和外出劳动力的文化程度(%)

  第二,外出劳动力(指在本乡村以外地点就业的劳动者)的文化程度明显高于全体农村劳动者的平均水平(详见表9),掌握专门技能的比例(43%)也大大高于样本全体(12.8%)。

  第三,掌握专门技能的劳动者,有71%已经率先转向较高收入的非农产业;农民转移的趋向与其掌握的技能密切相关〔31〕。

  第四,农民特别的个人经历有助于流动就业。例如,样本中全部外出劳动者当中,有76.2%到过本省大城市,47.4%到过外省中等以上城市。

  在上述人力资本与流动和收入机会的正的联系中,包含着两重可能的因果关联。一方面,流动和高收入机会需要拥有较高人力资本的劳动者;另一方面,拥有较高人力资本的劳动者能够更主动地对潜在的、并不确定的流动机会作出反应。

  无论如何,我国农村既有的人力资本存量,在改革开放这一新的政策制度环境里得到有效的再动员。80年代中国乡镇企业的兴起,曾经动员了农村人力资本向农村非农产业的积聚和集中;90年代农村劳动力的离乡出县跨省进城,再一次动员了农村既有的人力资本,使之转化为现实的收入增加的源泉。

  (九)教育和培训的收入效果

  本项研究在北京、深圳、苏州和武汉4个城市117个招收农民工的企业所作的调查,使我们可以进一步回答农民流动进城的就业,是否产生了使他们的人力资本获得经济收益的新的可能性,以及进城就业的农民工的何种素质所获得的经济收益最大。采用计量模型测度进城农民工的收入决定后发现,虽然对农村劳力的制度性歧视仍然妨碍着对教育和技能等素质一视同仁的回报,但农民工之间的收入差别还是比较敏感地反映出教育和技能等人力资本存量的差别,并且随着市场化程度的提高,收益反映人力资本差异的敏感程度也获得提高〔32〕。

  样本行业间平均收入水平的差异出人意料。在控制其他变量的条件下,与制造业相比,建筑业的平均收入要高29.8%,交通运输业高8.8%,商饮业高20.8%,服务业高10.1%。

  这与1994年全国分行业职工平均工资的差别不同:建筑业高14.3%,交通高32.9%,商饮业低17.4%〔33〕。这表明农民工进城劳动的贡献,首先由其劳动强度和城里人不愿从事该行业的程度而得到评价。一般而言,这种“二等劳动力”的地位会削弱教育和专业技能的收入效果,因为在目前我国城市的劳动就业制度里,岗位和收入机会还没有做到对城乡劳动力平等开放,拥有较高人力资本的农民工在竞争较高收入的职位时往往处于不利地位。

  但是,进城农民工之间的收入差别却“公道”了许多:文化和技能较高者的收入平均来说高一些。例如与小学和小学以下程度的进城民工相比,初中文化的民工收入没有多大差别,可是具有高中文化的民工平均收入高9%,中专或以上的高8%。比较以往对农村的研究,初中程度劳动者的收入效果最显着,说明进城就业对较高的文化程度的劳动力资源更敏感,农民工进城流动有利于发挥原来闲置的较高人力资本存量。另外,同一样本群中,拥有专门技术的民工的收入比没有技术的高16.5%,而受过技术培训的民工比没有受过培训的收入要高7.5%,即平均每月多收入40元。市场化程度的提高看来会使上述效果更加明显。例如,在深圳具有中专或以上程度农民工的平均收入,要比其他三个城市里同等学历的民工的收入高43个百分点,并且统计上十分显着。拥有高中和高中以上学历的民工在深圳的收入也要比在其他三城市的高10%,虽然这在统计上并不显着。此外,四城市样本中非国有和集体所有制企业的民工工资平均要高出11.5个百分点。因此我们可以初步得出结论,一个更完全的劳动力市场,会从收入方面更灵敏地反映民工的教育和技能存量的价值。

  (十)农民工的培训投资

  调查结果还表明,伴随着农村就业结构大跨度的变动,我国正在形成一个进城农民工再学习再培训的高潮。在农民工个人、聘用农民工的企业和农民工大量流入的城市这三个层次上,分别产生并汇合成一股快速增长的人力资本追加投资的潮流。

  首先,新的工作环境迫使几乎每个进城农民工都感到有重新学习的必要。农民工个人在进入一个陌生环境后自发的“学习—适应”需要,由以下三点而得到系统的加强。

  第一,较高的人力资本一般拥有较强的就业竞争能力,同时也有更多的机会获取较高的收入。这种效果在城市比在农村更明显、更直接也更强烈。上一节通过民工样本显示的文化程度、专业技能、经历和培训的收入效果,不能不反转过来刺激民工对自身质量进一步投资的意愿。

  第二,目前半数以上的进城民工从事一般体力劳动,只有7.9%当上管理人员,4.3%从事专业技术工种。这些较为体面的职位平均会得到比一般岗位高9.3%的收入,但由于城市企业对农民工的歧视而使竞争极其激烈。据个案调查,进城民工的社会地位竞争促使一部分意愿长久留城并干一番事业的民工为提高自身素质而投资。

  第三,样本中约有51.6%的进城民工抱有在城里闯荡一回、以后回家乡办企业或找个好工作的意图。对他们来说,掌握本事的重要性甚至高于挣现钱。他们直接了当地把进城看成积累知识和经验、扩充阅历的“投资”机会。

  由于大部分民工在进入城市就业岗位时既不具有适用的专门技能,也不具有能与城里人竞争职位的文化背景,参加在职学习和培训就成为他们提高自身人力资本的主要途径。这就可以理解,为什么(1)样本民工的50%以上进城以后参加了各种职业培训;(2)仍然有80%的民工表示“希望得到职业培训的机会”;(3)表示“愿意化钱参加自己想要的培训”的占67%;以及(4)有46.6%的民工表示可以承受的培训学费为200~500元〔34〕。

  其次,招收民工的城市企业不但挑选文化程度较高的进城民工,而且愿意为培训民工投资。对上述4城市118家企业调查的结果表明,90%的城市企业在招收农民工时提出明确的文化程度要求:76.3%要求必须在初中和初中程度以上,13.6%要求高中和高中程度以上。

  样本企业中,45.8%规定民工必须经过严格的培训后才能上岗;39.8%要求实施短期培训,但也有12.7%对其招收的民工不加培训,因为只要求从事简单的体力劳动。从企业设置的培训内容来分析,城市企业培训民工的目的主要是:掌握必备上岗技能,了解企业环境并认同企业目标,提高企业生产率。一些厂长在访谈中表示,由于企业面临的市场竞争程度越来越高,熟练民工的再培训越来越必要。

  最后,民工大量流入的城市,在城市管理和产业升级的双重压力下,要求全面培训民工。

  这些城市多半地处沿海发达地带或大都会,近年成为农民工流入的首选之地,承受着管理庞大“新移民”人口的巨大压力,迫切要求对全体进城农民工进行认同城市文明和规矩的教育,以降低城市管理成本。样本民工中的7.7%受过法律常识的培训,这些课程即使不是政府部门直接提供的,也是在市政府的要求下开设的。另外,民工大量流入的城市,常常又是我国开放的前沿,比内地更早更多地接触新技术新产业。加之这些地方的资金、人工和城市用地的价格会比别处上升更快,在经济上也面临由成本推动的产品更新、技术换代和产业升级的更大压力。工人素质和技能是否能够相应提高,对城市经济能否保持持续的繁荣有战略意义。

  1995年,深圳在过速的产业升级压力下,大量“三来一补”工业内迁,造成一方面低素质人工过剩、另一方面高素质工人严重不足的结构性矛盾,就是突出的一例。这在城市一级,形成了提高民工素质的新需求。

  如果说,大量农民工的跨地区流动曾经促成了我国劳动力市场的形成和扩张,那么来自社会经济活动不同层次的对民工质量投资的新需求,正在诱发出一个新的市场——劳动力培训市场。

  (十一)城市劳动力市场和培训

  本报告第一部分记述的我国发展策略和政策体制转向市场机能的调整改革,促进了劳动力市场的发育。当几千万劳动者在城乡之间、地区之间、企业之间流动的时候,产生了极其巨大的沟通供求的信息需求以及签订并执行劳动合约的需求。我国劳动力市场就是在满足这些新的市场需求中发展起来的。

  目前以农民工为服务对象的劳动力市场,主要特征是自发性、初级性和非正式性。

  (1)据8省农户样本的数据,1994年农民出省就业的54%系由亲朋好友介绍,22%靠自己,12%有私人包工队带出,而依托劳动部门和其他政府部门组织介绍的不足5%。据1995年4市农民工样本,67.7%靠亲友和自己,16.2%由家乡劳动部门组织,11.1%由企业到输出地直接招收。两下印证,目前跨区劳动力市场上的主要信息媒介是传统的亲朋好友等私人的努力。

  (2)据农民工样本,虽然74%的民工与企业签订了劳动合同,但其中90%以上订立的是1年以下的合同。从实地调查的情况看,大部分劳动合同是口头的或非正式的。

  (3)农民工的工资决定、就业条件和福利待遇等目前基本由劳动力市场自发调节,工会组织和政府干预的影响基本上微不足道。

  决不应忘记,这个自发的、初级的农民工劳动力市场,与城市国营单位的人力资源调配制度(虽然正在改革)相比较,仍然深刻地反映了城乡就业体制和劳动权利方面两元并存的特征。

  另一方面,以农民工为服务对象的劳动力培训正在成为一个发展迅速的市场。与就业介绍不同,民工和企业似乎更容易接收把培训看成一种应当付费的服务。这种为劳动力培训支付的费用,在民工和企业那里都被看作为了获得某种技能、而在将来可能有更高回报的投资。

  这是劳动力培训市场出现虽晚,但发展比较迅速的一个主要原因。

  第一,据我们的民工样本计算,1995年民工培训每次平均38天,每次平均付费439元。

  同时,68%的民工至少参加过一次培训,其中76%的培训发生在民工外出以后。

  第二,目前民工培训的投资由所在企业支付的占57%,由本人支付的占18%,由企业和个人共同分担的占7%。表明用工企业是当前民工培训市场最大的买主。第三,民工培训的主要供应者,依次为用工企业(58%)、劳动部门(21%)、教育部门(7%)和民办培训班(5%)。但是在深圳市,民营培训学校和培训班成长迅速,占列入劳动局注册管理的民工培训机构的80%以上。据主管这项业务的市劳动局的官员说,“真正有市场信誉、保持长久的培训机构都是民营的”。在上海,劳动部门支持、扶植的各种培训机构和组织都得到良好发展,积累了打破城乡、部门和所有制壁垒、发展社会培训网络的重要经验。

  第四,我国原来专为城市国营单位员工培训服务的正规技工学校和职业培训机构,正以其师资、校舍和培训经验,迅速向农民工开放。各种社会团体和组织举办的培训活动,正发展成一个成型的产业〔35〕。

  虽然通常人力资本投资与生产率增长的关系,比起实物资本投资与生产率增长之间的关系来要间接一些,但国际经验和深入的研究表明,人力资本投资是随后经济增长的重要预测指标〔36〕。正是在这样的背景下,我们才可以理解企业和民工个人在培训投资方面的行为:技术培训平均高于非培训者工资8%的报酬率,就可以刺激企业和个人乐意承担平均占工资6.6%的培训投资成本〔37〕。这里,企业和个人显然是对未来投资,因为较高的教育和培训,使劳动者赶上新技术并取得更快产出增长的潜力更大。

  劳动力市场和培训市场的发展,对于提高农村劳动者捕捉就业机会的能力具有十分重要的意义。中国还处在发育这两大市场的初级阶段,但其成就已经令人鼓舞。农村劳动者经过劳动力市场的调节转入国民经济中创造附加价值更高的部门,正在校正着传统国家工业化模式的结构性偏差:劳动者培训市场的崛起,则是对过去几十年农村教育投资严重不足的一种补救。

  (十二)人力资本的投资战略

  经验表明,对人力资本更多的投资,并不足以克服不利于经济增长的政策环境的不利影响。但是在相反的情况下,即发展战略的调整和体制改革已经开辟出一定就业空间的时候,却完全有可能由于人力资本投资的落后,而不能使数量巨大的待就业劳动力满足与经济发展相一致的对劳动力质量的要求。我们在深圳调查时,对那里近年因产业升级而引起的高素质劳动力供给不足的情形,留下深刻的印象。我们相信这种“质量短缺”的现象或多或少地也发生在其他沿海发达地区。因此,人力资本的投资政策可以独立讨论和预作准备。鉴于经验和研究的不足,本节对民工的人力资本投资政策的讨论,部分依据样本和个案的调查研究,部分依据国际经验。

  首要的问题是民工的人力资本投资的两部分——正规学校教育和职业培训——如何恰当地区分。流动民工的正式教育是由他们出生地的政府、社区和家庭投资的,但其收益,则可能部分以致全部被他们本人和流入地区所获取。这里的情形,与发展中国家负担了出国留学生的初级教育、而后这些学生成为发达国家的后备人力资源的情况颇为相似。如何安抚似乎注定会严重起来的劳动力流出地的不满?落后地区还应该担负包括将来要流走的劳动力在内的全民义务教育的责任吗?还是要对流动的劳动者征收所谓“培养补偿金”呢?这些对未来的农村教育布局显然有重大的影响。对此我们的分析是:(1)农民的初等和中等教育由于年龄的限制,在本地完成是天然合理的,因为不能想象一个成年劳工到了流入地后还能有效地完成初中等教育;(2)正如我们的样本显示的,没有完成义务教育的劳动者,多半会留在本地,而少有机会被发达地区或城市的流动市场所吸收,因此如果落后地区因为“人才外流”而放弃健全义务教育的努力,最终只会对自己不利;(3)受教育较好的劳动者在流动中的“升值”,会反过来刺激本地农家子弟努力学习,从中会产生很大的利于本地发展的外部效果。因此,农村的义务教育是本地政府不容推托的责任。应当明确,接受义务教育是每个公民的权利,完善义务教育是政府合法行政的一项应尽的义务。这件事,原则上同受教育者将来到何处就业没有任何关系。同时,义务教育法是全国性的法律,执行时不能因为各地财政基础的差别而打太大的折扣。落后地区用于农村义务教育的公共开支的不足部分,应当由财政的转移性支付补足。

  但是,超过义务教育部分的正规教育和职业培训,原则上要由私人和社区按照市场投资收益的办法来进行。这就意味着,目前农村的高中、中专和其他职业培训,都应由受益者支付投资成本。这样市场化安排的好处是:第一,按市价收费可以使教育和培训的内容更适合劳动力市场的需要;第二,与每个人个人的资质、偏好和人生期望值更加吻合;第三,减少未来劳动力流动的障碍。

  其次,确立在职培训的主体形式,这就是招工企业的岗位培训和民工个人在一个竞争的培训市场上选择受训项目,而不是政府用公共资源垄断民工培训市场和大包大揽。国际比较表明,绝大多数国家中的政府培训项目代价高昂,而且通常难以向受训者提供有市场的技术〔38〕。我国目前一些地方,政府部门要求民工必须经过“自己的”培训项目才可以获得就业许可。作为一种“创收”技术,这种做法可能是有效的,但不能指望在如此规则下会提供真正有市场价值的技术培训。

  企业牵头进行的培训通常是开发个人技能的效益最好的方式。但是这种模式也可能导致技能培训的供给不足。原因之一是,企业担心工人一旦完成培训就另谋高就,从而把培训价值的“残留”部分带给下一个雇主。这种担心在我国进城农民工“跳槽率”较高的条件下是非常现实的,从而会减弱企业对民工培训的投资。应当总结实践中由企业和工人分享培训相关生产力收益的各种经验,比如企业把重要的培训机会提供给被证明已经对企业有重要贡献的骨干工人,与受训工人在事先签订合约,规定在受训后一定时间内留在企业工作是企业出资提供受训机会的条件,工人在受训期间接受较低的工资以便分担培训成本,以及其他等等。

  各个部门企业的培训需要可能彼此相差极大〔39〕。因此,制定整齐划一的培训计划强制要求企业执行,会造成表面文章或企业和个人不合理的经济负担。但是,这并不是主张政府在企业为主的培训投资方面应该无所作为。在提供需要哪些技能的信息方面,在制定行业的技术标准和岗位的技术要求方面,在提供可让企业和市场培训项目增加选择机会的教材和教案方面,政府组织的规模经济可能更为明显。但是政府部门提供服务是一回事,为了牟利而垄断市场是另一回事,把这两件事务分开需要行政改革的配合,需要有关立法和执法,需要加强人代会和社会各界对政府部门行为的监督。

  最后,当一个城市或地区面临过于急速的产业升级时,地方政府直接介入培训投资的必要性往往上升了。此外,处理较大规模的待业工人或下岗工人的技术培训,可能不是任何一家企业或私人机构愿意承担的职责,而必须由政府动用公共开支来进行。即使在这种情况下,也要有意识地引进竞争机制,诸如实行培训项目特许权的授予或拍卖,即由竞争的公私机构按照一定的条件来执行政府目标。政府以培训结束后受训者找到工作的比率来评价其工作,并相应发放“奖金”。此外,政府也可以考虑把本来用于补贴政府培训项目的津贴以“培训券”的方式发给目标受训人,由他们拿着到一个竞争的培训市场上去“购买”培训服务〔40〕。总之,公共品的供给只能由政府包办的传统教条已经打破,问题是要在转型中积累中国自己的经验。

  三、就业形势判断和相关政策选择

  (十三)对我国农村就业问题的基本判断

  (1)我国农村就业将在相当长的时期内面临供大于求的矛盾。这是以往战略和体制选择的滞后性结果。虽然改革已经大大缓解了农村就业的供求矛盾,但问题仍然是严重的。这个基本局面不可能在短期内完全改变。增加农村就业是我国长期经济发展的一项基本任务。

  (2)从我国自己的经验来看,农业内部、农村非农业部门和城市部门,是吸收农村劳动力的三个主要领域。近年的发展趋势表明,城市化是今后增加农村就业的潜力最大的通道。

  同时,我国城市化每发展到一个新的台阶,都会带来农业结构和农村非农产业的进一步发展。

  因此,未来我国农村就业的变动趋势将是由城市化主导的。

  (3)当前,我国城市就业问题主要是由两股力量合成的:一是农村劳动力向城市的流动和集中,二是城市国有企业的“隐性失业”在改革中公开化。这两股力量交汇到一起,在经济上受到城市期望工资升降的调节。虽然改革的实质推进可能降低城市期望工资,从而从根本上防止出现恶性城市失业高潮,但在一个时期内,出现城市失业和再就业方面的紧张是可能的。

  (十四)近期城市就业政策

  根据上述基本判断,我国农村就业政策不能孤立制定,而必须兼顾城乡,并考虑与其他方面经济政策的配合。

  (1)近期城市就业成为国民经济中的突出问题。如上分析,当前城市就业问题与农村就业息息相关,因此城市就业政策的制定和执行,也不能不对农村就业发生重大的影响。报告建议的近期城市就业政策包括两个方面:第一,坚决推进城市国有企业体制的改革,决不因为一时的城市就业形势紧张而动摇政策方向。这是改善国民经济整体效益的治本之策,也是增加我国充分就业的治本之策。第二,谨慎地研究并推行一系列配套政策,缓解转型期城市失业和再就业的压力。

  这些配套政策可能包括:加快资本利率市场化的改革,使我国各个产业领域的资源配置,更合乎资本稀缺劳动力相对过剩的现实,在同等的经济增长速度下,更多利用劳动要素,增加就业需求;进一步消除城市企业发展中的所有制歧视,放手发展多种经济成分,充分利用民间企业家资源,增加就业;结束基本农产品市场化改革的摇摆和徘徊,由市场机制调节农业和商业结构的变化,增加农业和农村非农产业的就业容量;进一步消除体制和政策障碍,增加劳动密集产品的出口;调整城乡企业税负和其他各项负担,鼓励创业;建立城市失业救济、城市扶贫和再就业援助系统,但防止脱离经济水平和财政水平的道德福利主义倾向。

  (2)城乡就业政策必须包含提高劳动力质量的内容。在近期我国城市劳动力市场上,城乡劳动力之间前所未有的质量竞争,可能在某种程度上取代农村流动劳动力向城市的数量扩张。质量竞争已经并将进一步引起城市劳动力市场上新一轮人力资本投资的高潮。一方面进城农民工寻求提高技术素质、增加在城市就业适应性的机会,另一方面城市职工在竞争中增强流动纪律并接受再就业培训。新一轮城市人力资本的投资对于中国长期发展的重要意义毋庸质疑,政府有必要在总结市场自发经验的基础上,制定全面的劳动力培训政策。

  (十五)相关经济政策

  对我国农村就业形势有直接作用的经济政策还包括粮食政策、所有制政策、技术选择政策、资金分配政策和宏观调控政策,有必要在制定这些政策的时候,考虑农村就业问题,保证转型和结构调整的平稳过渡。

  (1)粮食政策。粮食的生产和购销体制安排直接影响农业就业的深度。目前的现状是,粮食是土地密集产品,就业容量低,同时比较效益差,并且很难通过进一步的提价来增加种粮收益。因此粮食播种面积在农业结构调整中的减少趋势有其内在的经济逻辑。但是这种调整过程必须兼顾短期粮食供求平衡、进出口容量和交易费用,以及其他农产品的市场实际需求量,否则就会产生一系列负面效果。经验证明计划指令不足以承担如此精细和灵敏的调节。

  但是我国粮食生产和购销体制的市场化改革,反反复复十多年至今没有获得实质性的进展。

  粮食政策受粮食生产的周期变化而呈两极摆动:少的时候强调用行政指令确保种植面积,继续统购统销;多的时候又提出所谓“价格保护”。里里外外用行政手段干扰价格机制。近年又高估粮食市价对通货膨胀的“贡献”,同时受“谁来养活中国”国际舆论左右,片面强调“中国自己养活自己”。其政策含义是,粮食因为其特殊性而绝不能靠市场机制。这似乎成了不容讨论的政策定论。但恰恰是这个“定论”大有讨论的必要。因为照此定论,中国通过灵活利用国际贸易、进一步调整农业结构、增加农业就业深度的可能性空间将大大缩减,农业剩余劳动力的唯一“出路”是转向农业以外。

  (2)所有制政策。多种所有制的经济特别是非国有部门的快速发展,被证明是增加就业的有效途径。但是,也有人认为中国的改革在这方面走过了头。政策的回摆表现在强调“公有制为主”,更表现在“向国有经济倾斜”。问题是,公有为主的政策界限含糊,因为一来公有经济的形式和内容正在转型中重新定义,用传统的公有定义并不恰当;二来所谓“为主”的数量界限并没有科学依据。为什么51%的公有制就是社会主义而49%就不是?何况在产值、利润、税收和就业等多重指标中,我们究竟选择哪一项作为可靠的判据?至于“向国有经济倾斜”,实践的结果是国有经济的就业容量减少,亏损却年年增加。非国有经济已经成为增加我国就业的主要部门,为什么就不能理直气壮地提出加快改革国有经济,大力发展多种经济成分?在所有制政策上的根本分歧是,要不要从我国经济建设的实际出发,要不要以社会生产力和劳动者福利的增加为检验经济组织有效性的唯一标准,要不要考虑所有制选择的就业含义。

  (3)技术选择政策。“向高科技倾斜”是近年又一个影响广泛的误区。但必须清醒地看到,即使在资本富裕的发达国家,高科技也意味着高投资和高风险,只有一小部分风险资本在这个领域里碰碰运气。我国实物资本稀缺,劳动力数量富裕但质量不高,在此基础上实行“高科技”导向的技术政策,严重脱离国情,胜算的概率实在太小。加上我国投资体制的改革刚刚开始,用行政手段将本来十分稀缺的资金投放到高风险的“高科技”项目,“投资”

  失败,谁来负责?即使项目在技术上成功,社会就业机会减少,究竟是祸还是福?因此必须明确,高科技不可不搞,但决不能多搞。技术选择的基调,还是劳动密集加适用技术,而不是高科技路线。

  (4)资金分配政策。以上两大倾斜,即向国有经济倾斜和向高科技倾斜,集中“落实”

  在资金的分配上。目前社会总投资的50%和银行投资贷款的80%流向国有部门。直接融资的合法通道,也优先对国有部门开放。非国有部门的中小企业要支付“高市场利率”转手向国有企业“贷借”资金,早已不是什么秘密。即使这样,近年城乡小企业获得资本的难度还是大大增加了。许多发达国家包括我国台湾省,政府经济政策的重点之一是扶持中小企业,同时严密监督大企业,防范以其经济实力侵犯社会公众利益。我国目前的做法是相反的,从中央到乡村政府都关注“大企业”,但对中小企业发展面临的许多实际困难不那么关心,也没有有效的对策。

  (5)宏观经济调控政策。近几年我国的宏观经济调控以控制通货膨胀为中心环节,并取得了明显的成绩。但是也要看到,物价指数的下落并不是没有成本的,社会失业率的增加就是调控支付的成本之一。由于我国对失业状况的统计不健全,问题的严重性往往被低估,不容易引起注意和警觉。1995~1996年企业的开工不足和下岗人数剧增的情况,都达到前所未见的严重程度。城市失业增加,最终要阻止农村就业的增加。因此近年宏观调控并不是没有教训可以总结。比如在调控的目标上,仅仅着眼物价指数看来过于单一,至少应该把控制物价和控制失业放到并重的地位,并仔细研究两者的相互关系。另外也应该研究,城市企业大规模的开工不足和经济效益不好,是否仅仅用体制因素就可以全部解释得了的。80年代我国企业体制的状况并不比现在先进,为什么开工情况好于当前?一个原因可能是,80年代中前期农民收入增加很快,急速增长的农村购买力支持了国内市场的扩张,从而带动轻制造业为主的全部工业的快速增长。90年代早期农民收入增长连续几年低迷,后来又以再版的统购统销对付粮价上扬,农民纯收入增长减缓。国内市场虽然还在扩张,但转向以社会中上层收入的较快增长为基础。市场需求的质量和品种结构大幅度变化了,但多数“民族工业”的供给能力无法适应,于是凸现出外资品牌“登陆”占领市场的严重性。因此,国内企业的开工不足和失业增加,还同城乡几个“收入板块”和几个“供给板块”的连接方式有关,表明试图兼顾控制通涨和失业的调控,要顾及更为复杂的国民经济结构的关联。

  总之,中国的改革已经并正在突破原有城乡隔绝体制的束缚。农村劳动力在农业内部、农村非农产业和城市的流动性提高和就业增加,从总体上来看有利于国民经济的结构改善和生产力提高,同时也合乎更大范围内的社会公平。潮流不可阻挡。近期城市国有企业改革的深入,势在必行。城市企业消除冗员并增强劳动力市场的竞争性,会使我国国民经济获得长期收益。但是在短期内,农村劳动力向城市流动和集中,与城市企业改革引起的失业和再就业的交汇,可能使中国在一个时期内不得不面对一个严峻的城市就业形势。本报告的分析表明,方向明确的城乡改革政策将有助于从根本上解决我国劳动力资源无法有效利用的严重问题。只有在经济效率的基础上,我国才能真正解决农村就业的巨大压力。

  (作者单位:北京大学中国经济研究中心)

  注释

  〔1〕劳动部课题组成立于1994年12月,研究得到福特基金会的资助。课题组组长张小建,首席专家周其仁,特邀顾问毛健和王哲。课题设计张小建、周其仁、刘丹华。外国专家:约翰·奈特、宋丽娜。中方专家小组周其仁、莫荣、王爱文、金维纲、刘建进、翟燕立、张加会、李全红、林志超、刘丹华、柴海山、王亚东、赵耀辉。数据处理劳动部信息中心胡伟伟、贾怀斌、安建新。课题活动总协调人刘丹华。本报告由北京大学中国经济研究中心周其仁撰写。

  〔2〕参见周其仁编(1993),第104~165页。

  〔3〕同上。

  〔4〕世界银行,1993,第8页。

  〔5〕见冯兰瑞,1995.〔6〕1981年我国商业服务业就业份额15.2%,而“标准结构”

  在人均300美元时的商业服务业就业占总就业的25.1%。同年中国社会总劳动者43000万,因此简单计算10%的偏差对中国意味4300万个就业岗位。参见ZHOU编,1993,第142~144页。

  〔7〕世界银行,1995,第16~18页。

  〔8〕世界银行,1995,第3页。

  〔9〕例如,我国台湾省,见周其仁(1996)。

  〔10〕计算和分析详见莫荣分报告。

  〔11〕1994年全国农村劳动力总数4.47亿,按照正文引述的样本数据来推算,非农劳动力(32.2%)为1.44亿,其余3.03亿为农业劳动力,因此,推算全国实际的非农就业总量=1.44×71.7%+3.03×11%-1.37亿。详见张加会、李全红,第2页。

  〔12〕转引自K §S.世界银行,1995.〔13〕见农业部农村发展研究中心,1995.〔14〕见莫荣报告,表3—1.〔15〕莫荣报告,表3—2.〔16〕上述农村流动劳动力总数与乡镇企业就业总数之间有某种重迭,因为在实地调查中我们看到不少乡镇企业(特别是发达地区和矿区)招收了数量可观的外来农民工。但是到大中城市就业的农民工,就少有为乡镇企业所吸纳的了。

  〔17〕例如,1980年城镇新增就业900万,其中127万来自农村劳动力(见1981年统计年鉴,第129页)。

  〔18〕GDP 数据见《中国统计年鉴1996》第32页,劳动力数据见第83页。

  〔19〕本节内容依据周其仁(1997)的研究。

  〔20〕见中国农村发展问题研究组(1985)。

  〔21〕本报告前文估计农民工在大中城市就业总数为3400万,那里不包括在县城和县级市的1600万农民工,为的是避免与乡镇企业就业的人数重复计算。这里估计进城农民工,故计入这1600万。

  〔22〕见张培刚主编(1992)。1994年,占全国乡村总人口23%的北京、天津、上海、河北、江苏和广东6省市,占乡镇企业就业的25.1%和乡镇企业总产值的44.3%(国家统计局,1995,第85、364~365页)。

  〔23〕参见孙自铎,1995年。

  〔24〕冯兰瑞,1996,第2页。

  〔25〕参见周振华(1995)。

  〔26〕有的文献对如何解释这一点存在不同的意见(见孙学工、刘军,1995)。

  〔27〕冯兰瑞(1995),第2页估计“九五”末期城乡公开和隐蔽失业的总数可能达到1.53亿,失业率甚至可能高达21.4%。

  〔28〕Knight &Li.1993.Table8.5.〔29〕见林志超报告,第10~12页。

  〔30〕见林志超报告,表2—8和2—9.〔31〕详见张加会、李全红报告。

  〔32〕本节内容来自赵耀辉和贾怀斌的研究。

  〔33〕中国统计年鉴1995,第114页。

  〔34〕详见金维刚报告。

  〔35〕详见金维刚报告。

  〔36〕世界银行,1995,第21页。

  〔37〕受过培训民工的收入比没有受过的高7.5%,见前引赵耀辉的计量模型结果。民工样本的平均培训费用为439元,而平均年工资为6622元,因此培训成本占当年工资的6.6%,其中企业负担57%,个人18%,企业和个人分担7%。

  〔38〕世界银行,1995,第40页。

  〔39〕例如,台湾省化工部门的出口企业用于培训的投资,比其他企业高了3倍。见世界银行,1995,第38页。

  〔40〕智利已经提供了这方面的成功经验。见世界银行,1995,第40页。

  引用和参考文献

  (1)莫荣,1997:《中国农村劳动力就业状况动态分析》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题分报告》。

  (2)王爱文,1997:《民工技能开发:九十年代中国发展的重大课题》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题分报告》。

  (3)金维刚,1997:《我国进城民工培训市场的发展与管理》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题分报告》。

  (4)翟燕立,1997:《中国农村劳动力就业与流动状况调查分析报告》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题数据基础分析报告》。

  (5)翟燕立,1997:《民工就业状况调查分析报告》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题数据基础分析报告》。

  (6)黄华波,1997:《劳动就业服务机构调查分析报告》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题数据基础分析报告》。

  (7)零点调查与分析公司,1997:《城市民工就业信息与培训服务状况专题调查报告》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题专题报告》。

  (8)刘建进,1997:《一个农户劳动力模型及有关农业剩余劳动力的实证研究》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题专题报告》。

  (9)张加会、李全红,1997:《中国农村劳动力的转移与流动》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题专题报告》。

  (10)林志超,1997:《中国农村劳动力就业形势分析》,《中国农村劳动力就业与流动研究课题专题报告》。

  (11)劳动部就业司,1995:《中国农村劳动力就业与流动状况调查》问卷和数据库。

  (12)劳动部就业司,1996:《进入城市企业民工调查“及”招用民工企业调查》问卷和数据库。

  (13)劳动部就业司,1996:《劳动就业服务机构调查》问卷和数据库。

  (14)冯兰瑞,1996:《中国第三次失业高峰的情况和对策》,《社会学研究》,1996年2期。

  (15)国家统计局,1995:《中国统计年鉴1995》,中国统计出版社。

  (16)孙学工、刘军,1995:《中国经济增长对劳动力的吸纳能力是否在减弱?》《中国劳动科学》,1995年12期,第13~15页。

  (17)孙自铎,1995:《小城镇建设实践与思考》,《管理世界》1995年第5期,第210~214页。

  (18)世界银行,1995:《1995年世界发展报告:一体化世界中的劳动者》,中国财政经济出版社,1995版。

  (19)世界银行,1996:《1996世界发展报告:从计划到市场》,中国财政经济出版社。

  (20)中国农村发展问题研究组,1985a :《论国民经济新成长阶段》,刊周其仁编(1994),第104~134页。

  (21)中国农村发展问题研究组,1985b :《论国民经济结构变革》,刊周其仁(1994)

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  (22)周其仁编,1994:《农村变革与中国发展(上、下)》,牛津大学出版社。

  (23)周其仁,1996:《台湾农业:大陆可以借鉴什么?》,《战略与管理》,1996年3期。

  (24)周其仁,1997:《城市化和小城镇的发展》,国家计委和世界银行,《“迈向2020年的中国”首次国际研讨会》(北海)论文。

  (25)周振华,1995:《增长轴心转移:中国进入城市化推动型经济增长阶段》,《经济研究》1995年1期,第3~10页。

  (26)Harris.J.R.and Todaro.1970:"Migration.unemployment and development:a two sector analysis.AmericanEconomic Review 40.P126~142.(27)Knight.Jone&Song Linan.1995:"Towards a LaborMarket in China."(28)Lewis.W.Arthur.1954:Economic Development withUnlimited Supplies of Labour.Manchester School22.May.P139~91.(29)World Bank.1992:China :Reforming the Urban Employment and WageSystem.Washington D.C.

  *本文是劳动部“农村劳动力就业与流动研究”课题组(以下简称劳动部课题组)的主题报告〔1〕。这项研究试图在系统调查我国农村劳动力就业与流动的现状、特点、趋势和问题的基础上,为制定农村劳动力流动和就业政策提供分析、判断和建议。从1995年1月至1996年12月,劳动部课题组先后组织了四项较大型的社会经济调查,分别建立了8省4000农户样本、4个城市120家企业3000农民工样本、1650个县以上劳动就业服务机构问卷和67个农民工职业介绍和培训机构的访谈记录。在此基础上,劳动部课题组聘请劳动部内外的专家共同研究,形成了一批数据分析报告、专题报告和分报告。本文综合利用了这些数据和研究成果,旨在扼要地描述现状、判断趋势、清理问题并提出可供选择的政策组合。*