21世纪中国法律和法学将面临更大的机遇和挑战。作为一个新兴的法律部门和法律学 科,行政法(学)不仅具有更大的发展空间,同时也面临更为繁重的任务。

  一、弘扬法治精神,再造行政法理念

  就行政法的理念而言,首先应当全面准确地理解依法行政原则。近几年来,由于理论界 在提出依法行政原则后未能及时准确地向大众特别是行政机关解释其实质内容和意义,所 以,在实践中出现了误解甚至曲解依法行政原则的现象。在很多政府官员看来,所谓依法行 政就是用自己制定的规范管好老百姓,对于不服管理者则严惩不贷。在他们那里,法治也变 成了“用法治你”。这种误解和曲解已经完全背离了法治的精神,与依法行政原则格格不 入。法治的真谛在于良法得到一体遵行,政府的所有行为必须依据法律,符合法律则是依法 行政的根本要求。如果我们的意识仍然停留在这种工具主义法律观阶段,我们仍然拒绝法律 的平等适用,那么,我们的法治理想就永远遥不可及。其次,21世纪应该是一个政府守信的 世纪,为此,必须在行政法领域确立信赖保护原则和法的安定性原则。我们不能想象一个不 守信用的政府机关或反复无常的行政人员能够公正合法地履行自己的职责,我们也不能设想 朝令夕改的法律法规能够维护正常的社会秩序和公民利益。政府行使权力不仅应该公正合 法,而且应该恪守信用,失信于民造成损害必须赔偿,随意行政、滥用权力更应该承担法律 责任。最后,为了控制日益膨胀的行政自由裁量权,有必要引入行政法上的比例原则。能否 保持政府行为与相对人需承担法律责任之间比例的平衡,是衡量行政行为是否公正的具体标 准,也是防止政府使用过度强制力损害相对人利益的主要手段。惟有如此,那种以为在法定 权限范围内可以为所欲为的恶意行政才能有所控制。21世纪的行政法不应该满足于规则的创 制,更应该注重行政法制理念的弘扬与发掘。只有依法行政、信赖保护、比例行政等行政法 原则成为政府行为的基本准则和尺度时,人们头脑中的法观念才能逐渐形成。

  二、关注法律实施,增强法治信念

  21世纪法治面临的最紧迫任务就是关注法律的实施。当然,保证法律实施不单是行政机 关的主要任务,也是对立法、司法者的要求。每项法律制度的创制者和执行者都担负着这样 一项责任,就是在立法时不仅要考虑法律的执行效果,还应考虑法律与人们的生活习惯、文 化背景之间是否相协调,人们是否能够最终接受它。与其制定一项多数人拒不遵守的法律, 不如不制定;与其实施一部很难执行的法律,不如不实施。司法也同样担负着保障法律实 施、增强公众法治信念的任务。从行政诉讼法实施以来的很多案例可以看到,老百姓的法治 信念和救济效果是紧紧联系在一起的。如果曾经试图通过行政诉讼、国家赔偿获得救济的人 个个败下阵来,其法治信心遭到重挫自不待言,这种示范效应导致的后果是可以想象的,这 无异于告诉他周围所有的人,那些所谓的法律只不过是骗人的把戏。我们不愿看到那些曾经 带给我们希望的法律被人们无奈放弃,更不愿让二十年来的法治成果因为我们原本能够克服 的障碍被葬送。我们必须清醒地认识到,法律的正确实施是法治的关键。只有越来越多的人 相信法律、遵守法律、适用法律,才能使法的观念深入人心,使书面上的法变成生活中的 法。

  三、拾遗补缺,健全行政法制

  在行政法制度层面,20世纪的最后十年我们初步建立了行政组织、行政立法、行政执法 和行政救济法律制度,但随着这些法律的实施,我们深切地体会到,在很多关键的领域尚缺 乏一些基本的法律制度。

  就行政组织法律制度而言,我们虽然很早就有了国务院组织法和地方政府组织法,但行 政机关内部职权划分问题并没有解决好。一方面,执法机构林立、多头执法、职权交叉重 叠、机构和人员膨胀的现象仍然很突出;另一方面,社会管理的空白点也依然存在,说明在 很多方面还没有建立起有效的执法机制。因此,在新世纪里,如何建立健全各个行政机关的 组织法律制度,划分清楚各机关的职责和权限,保证行政机关公正、高效、充分地行使权力 则是行政法面临的重要任务。与此同时,还必须重视对行使公权力的其他事业、企业单位和 社会团体的授权和规范,特别要研究界定事业单位、社会团体等公务法人与其内部组成人员 之间发生纠纷的性质,尽快建立起有效的争议解决机制,消除权利救济真空。

  就行政立法而言,立法法为权力机关和最高行政机关制定法律法规提供了基本的法律依 据,但是下级行政机关越权立法、乱发文件,为地方和部门争权夺利的混乱局面并未得到有 效遏制,特别是我国加入WTO后,行政机关面临着大量规范性文件需要废止和改变的繁重任 务,对行政立法的公开与民主的要求也日益迫切。为此,我们有必要尽快建立完善行政立法 体制和立法程序。这既是对现行制度缺陷的修补,也是依法行政的必然要求。

  就行政执法而言,一方面很多行政权力缺乏有效制约和规范。当人们抱怨层层设障、环 环相连的行政审批制度时,自然会意识到规范许可行为的必要性和紧迫性,如果许可制度不 早日立法,官僚低效的行政管理体制会滋生更多的腐败。当很多人被无辜收容、强制遣送甚 至因轻微过失而丧失数年自由时,我们就不能不反思现行各类人身强制措施的合法性。正是 由于缺少严格的法律规范,使得劳动教养、收容遣送、收容教育等措施几乎变成了侵犯人权 的代名词。另一方面,很多法定的行政权力因各种原因难以得到有效实施,社会违法现象几 近泛滥。当人们看到假冒伪劣充斥市场、社会治安日益恶化时自然会追问此时的行政权力为 何如此羸弱。必须承认,我们的行政执法体制仍存在十分严重的问题,如何在保证行政权有 效实施的同时对其加以必要的控制则是新世纪行政法学面临的重大课题,也是健全和完善行 政法制度的重要方面。

  就行政程序法制度而言,我们虽然有了个别行为的程序法制度,但就整个行政活动而 言,仍缺乏一部完整的、统一的行政程序法法典。应该说,今天行政权力运作中出现的种种 问题都与我们缺少这样一套程序法制度有关。在我们重实体、轻程序的法制传统里能够找到 的程序规范几乎都是要求相对人履行的程序义务,而政府则是凭借这些繁琐与冗长的程序刁 难老百姓,体现政府的权威。因此,新世纪的行政法应该紧紧围绕程序法设计权力运行的各 项制度,使那些对老百姓有利的行政行为(授益行政)在尽可能简洁的程序中完成,对老百 姓不利的行政行为(负担行政)则需经过深思熟虑才能做出。

  在行政救济制度方面,我们不能只满足于每年将近10万起诉讼案件这样一个数字概念, 而应当看到真正的官民争议远不止10万起,大量的争议被堵在法院大门之外,即使受理的争 议其审理难度大大超过我们的想象。原告经过千辛万苦赢得的胜诉判决往往得不到执行;被 告当庭抓走原告,拘禁殴打原告的事件屡屡发生;有的法官因判原告胜诉而身陷囹圄……身 边的案例提醒我们,纸面上的行政诉讼法已生效十年之久,但深入人心的行政诉讼制度尚离 我们很远。司法本身的中立和独立诉求与现实生活对诉讼的法外干预形成明显的反差,这已 经成为制约行政诉讼发展的最大障碍。更令人担忧的是国家赔偿制度,由于立法本身存在归 责原则界定不清、含义不明、赔偿范围优先、程序不公等问题,使得一部人们信赖的人权保 护法被束之高阁,很少适用,加之赔偿经费与行政经费挂钩、赔偿责任与领导人政绩挂钩等 做法,更是这部法律举步维艰。因此,适时修改行政诉讼法和国家赔偿法、扩大诉讼范围、 消灭权力救济真空、改革司法体制、完善行政救济制度是新世纪行政法的重要任务。

  从1989年行政诉讼法颁布至今,中国的行政法治已经走过了十个春秋,其中的得失甘苦 自在行政法的实践者心中。跨入新世纪后,我们不应该满足于已经取得的成果,而应该时刻 提醒自己,立法的数量猛增、执法运动和专项治理接连不断、诉讼官司成倍增长、法学着作 汗牛充栋等都不意味着法治,也不能证明法治时代已经来临。只有当良好的法律被多数人自 觉遵守、成为人们处理相互之间关系的首选规范时,只有政府机关和其他公权力主体的行为 被牢牢地控制在法律范围之内而不敢越雷池一步时,只有当立法部门不再为法律的数量而埋 头立法、执法部门不再为应付上级指示而运动式执法时,我们才可以说,也许法治时代真的 来临了。

  [编者按]马怀德,男,1965年10月生,籍贯:青海西宁,中国政法大学中国法制研究所副所长, 研究员,博士研究生导师。《行政法学研究》主编,中国法学会行政法研究会副秘书长、理 事。1988年毕业于北京大学,获法学学士学位,1990年毕业于中国政法大学获法学硕士学 位,1993年获法学博士学位。自1993年以来,历任中国政法大学讲师、副研究员、研究员等 职。1995年赴美国波士顿大学作访问学者,1996、1997 年赴澳大利亚悉尼大学、墨尔本大 学作访问学者。