[作者简介:外贸部国际贸易研究院信息中心主任,清华大学人文学院国际关系研究所教授,正在组建中的清华大学经济外交研究中心主任,中国法学会副会长。电子邮箱:[email?protected]]

  解决我国的“三农”问题,急不得,慢不得,只有在全球化的市场经济和法治经济的新一轮改革开放过程与其他问题一并得到解决。“三农”问题涉及伦理、法治、流通、自然科学百科、WTO 、经济外交和哲学,是当今社会学中最大的一个系统工程。

  一、“三农”问题的四大历史性悖论

  (1)重农而贱谷

  中国有重农抑商的传统(也不绝对),但所谓重农,是为了天下温饱、社会稳定而不是尊重艰苦的农业劳动和劳动成果。重农抑商在口头,“贱食贵货”(《逸周书》)是结果。朝廷控制粮价是历代御农之法。“故谷日渐,而民日穷而赋日诎”(顾炎武《钱粮论》)。

  对农民的任意摊派自古皆然。诗云:“不嫁不穑,胡取禾三百廛兮?”“彼君子兮,不素餐兮。”(《魏风》)三千年前,河南农民就求官府云:“硕鼠硕鼠,无食我黍。”《汉书·食货》云:谷贱伤农。虽在盛唐,官府对农民同样是横征暴敛。压低“余粮”价格、垄断农桑流通渠道的做法也是自古就有的传统。白居易问:“宣州太守知不知?一丈毯,千两丝!地不知寒人要暖,少夺人衣作地衣。”(《红线毯》)

  所以,虽然历代君王深知“民之大事在农”(《国语·周语》),但基本上都在说一套做一套,然后品尝贱谷伤农的苦果。“三农”问题的起伏与王朝更替基本一致。

  2农民虽为国本,却从未有过国民待遇。

  自古君王和官吏、文人才子都是轻贱农人的。所谓“民贵君轻”不过是为稳民安民所编的口号。孔夫子是最诚实的人,他说出了别人心想而不敢说出的话。他的学生樊迟问三农问题,孔子拒绝回答。樊迟离开后,孔子一反常态,指着他的背影对其他学生说:“小人哉,樊迟也!”(《论语·子路》)他还说:“君子谋道不谋食。耕也,馁在其中矣;学也,禄在其中矣。”

  古人有君子与“不肖”之分。依照圣人的意思,农民当属“不肖”即小人一类。延至近代,就是不给农民国民之基本待遇与权利。白马非马,农民非民,根在轻贱农人的旧伦理。

  无论古今,都有官员视农夫如“刁民”,非严管不足以安定。故农民历来不享有种与不种的自由、种此或种彼的自由、卖与不卖的自由和决定卖价高低的自由,更无流动迁徙和自动移民的自由。笔者问一官员治农何以太严,彼答农人觉悟太低,“一放就乱”。他还举例说农民犯罪如何残忍等。我问:“中国农民,世界觉悟最高。我们需要时,他们会把最后一粒粮、最后一片布、最后一扇门、最后一个四龙儿、最后一滴红嫂奶全部献给我们。这些农民在旧社会都有的觉悟,怎么到新社会反而没了呢?”彼答,“他们没文化,为了几十块钱可以杀人。”我又问:“是谁让他们没文化的?又是谁让这些先天老实怕事的农民到了为几十元而杀人的?不正是你我这样的脱离了农村的人吗?”多年来,城中的经济每次危机由于逐渐通过剪刀差转嫁给了农村,才一次又一次化险为夷,而真正受到伤害的就是农民。即便是最不开放的……时期,我们城中所需的各种外国高档药品、治病防老的器械、内部批判的影片资料、防水技术和工具,不也是通过农民上交公粮再由我们出口换回外汇才能购买的么?旧观念不改,三农问题就无法从根本上解决。

  (3)改革不断,重负不减

  农民,包括一般中小地主和佃农,其土地所有权、租地权及财富自古没有安全感和法律保障。两千多年发生了十余次王朝更迭、百余次华夷征伐,千余次穷人造反,万余次邪教闹事。所有的动荡,农民都深受其害。而所有的政治变革,都打着为天下农民过上更好日子的各类口号,并对农民许下了形形色色的诺言。一旦事成,第一件事是从新瓜分土地,从新制定税赋,重新分财分粮,重新实行低价专营农产品,重新圈地兼并,重置农民于水火。

  动乱没有给中国农民带来任何实惠,而历朝自身改革又如何呢?历史上第一次有名的改革是唐朝租庸调法。建中元年(780年),改按户财产多少定税额,规定除粮食外,所征的其他实物皆折钱计算,分夏、秋两季征收。又称“两税法”。这次改革本来是想减少农民负担的。但结果如白居易所说:“国家定两税,本意在忧人。厥初防其淫,明勅内外臣:税外加一物,皆以枉法论。奈何岁月久,贪吏得因循。浚我以求宠,敛索无冬春。”(《重赋》)及后来的宋元两朝,均有改革。“一条鞭法”在明,“摊丁入亩”在清。但每次改革初农民负担社会下降一点但很快就会加大到比改革前更高的水平。清朝黄宗羲称之为“积累莫返之害”。

  所有的改革为何不能真正解决农民负担问题?关键在于,普天之下,莫非王土。没有财产权的保障,没有土地权的相对稳定,地主和依附于地主的佃农都是任人宰割的羔羊。权贵、军阀和新的征服者的利益在没有力量制衡的情况下,不可能自觉减少自己的物欲。故所有的改革都最终归于失败。

  从微观处分析,历史上每项改革措施虽在一定历史条件下有积极帮助“三农”的作用,但“人丁、财货、田亩”等基本元素也在不断变化。事过境迁后,新法又成了阻碍生产力发展的不合理制度了。而法的改革又总是滞后于时代的变化,新法如不与时俱进,有时不如旧法。

  (4)扶农在表,坑农为实。

  在没有解决农民参政的透明度问题和农民基本民权的国民待遇问题之前,应当承认,农民是社会的底层,是被边缘化的低层阶级。历代农民出人头地的出路只有两个:冒死立军功以改变贱民身份;发奋读书以登科举之金榜。当今农民的子弟奋斗的目标也还是不再务农。

  然而绝少有人像孔夫子那样公开诚实地表示看不起农民,而几乎都是以“爱民如子”,立志“归农”,“扶农劝农”的农民父母形象出现。即使有实意帮农者,也无实力节省朝廷、官府、战争的巨大开支,如荣国府贾珍所说:不向你们(农民)要,向谁要?(《红楼梦》)

  历代“三农”问题之要害是未把农民公民化。征、调、摊、派本无过。但要多少,得协商;用在焉,须透明;立新法,当通变;新更新,当俱进。而封建时代没有细加调查的制定新法往往又是一场巧取豪夺,故明末学者任源详在《赋役议》中挑明:“是故谋利者巧立为一切之法,以愚天下之耳目。”

  总之,今之“三农”问题与我国历史上贱农、戏农、伤农的旧伦理、旧文化有密切的关系。要解决“三农”问题,就必须用新市场伦理和法制从根本上解决农产品价格和税收问题、农村城市化问题和农民地位问题,而不能走进一个又一个的旧怪圈。

  二、“三农”问题的因果报应

  每一个政策都会有一个结果。扶农,则粮足;养农,则天下安定;教农,则礼义兴矣;贵农,则天下无事。反之,也有一个回报。各国皆然:

  垄断农产品——农产品走私。

  欺骗农民——农民以伪劣产品报复。

  愚弄农民,不使之受教育——文盲不知合理施肥施药,食品含毒量越来越大。二百年伦敦市民曾饱受毒害。

  不给农民以人格平等待遇——农民就说“皇帝轮流做,明年到我家。”说了还要做。

  不允许农民自由结社和自由选举——农民就秘密结社,普加乔夫、谢司起义均从结社起。

  今年卖粮难——明年不种粮。

  农产品风险最大,农业“靠天”的依存度最大。农业生产也是最为艰苦,所以,各国最理解农业生产者的是地主。历代敢于无情压迫农民的多为权贵、军阀和官府,而地主一般不敢。他们往往是先被官府压榨,转而压榨农民的。地主直接接触农民,一般也不敢怠慢农民。贾珍也会善待乌进孝,凤姐也会礼遇刘姥姥。欧美日各国如此重点补贴农民是因为过去吃了轻贱农民的苦头。

  在西方政治制度中,由“三农”问题牵扯到所有的产业行业,所以不到1%的农民左右了90%以上的利益集团。因而各个阶级的代言人不得不竭尽讨好农民以争取大多数选票。这也是国际农产品自由化进程十分缓慢的根本原因之一。

  “三农”是问题,但决不是包袱。关键在于要以人为本、还农民以平等自由之权利、让农产品、农村服务、农村乡镇企业有从符合国际惯例的平等待遇和平等竞争的机会。

  美国学者摩尔早就断言农民问题是影响世界大国现代化转型的最重要因素。英美法意较早解决了这个问题,率先进入现代化行列,德西日俄随后也解决了农民问题,也转入了强国行列。国际化和现代化的“三农”标准就是:农民的国民化、农村的城市化、农业的产业化和市场化。

  三、“三农”问题的全球化

  入世前,举国护农声浪不绝于耳。有人称中国农产品危机最大。结果,主要保护了国营贸易未来几年对农产品的继续多数专营权(入世议定书2A1等)。至于关税(2008年15.2%左右)、农产品补贴率(最多不超过8.5%)和进口数量承诺(唯一是2200万吨小麦)等承诺,几乎没有任何影响。这是因为:农产品现在有效关税已降至10%,对农产品补贴至多只能补到3%,且一旦国内缺粮,进口数量限制是没有任何阻碍力的。

  因此,入世谈判关于农业的谈判最有实质的成果是保护了几年垄断。笔者向来以为,国内产业凡开放者无一不繁荣,凡保护者无一不落后。这里的开放不仅是对外国产品和资本开放,也指对国内非国有经济的开放。

  笔者发现,入世前后凡高调呼吁保护农业的没有一个是中国农村户籍的种粮人。一则他们没有享受入世透明度,二则他们不知利弊取值,三则他们也不敢说什么。而高唱保护的人士一类来自专营农产品的企业界,二类来自非农村户口的学术界。

  入世后两年的效果是:中国农产品产量年均增长6%,出口年均增长12%,农村各项社会经济指标均有大幅增长。保护主义者大多无语,有人坚持说:入世头两年看不出问题。我想,他们一定巴不得农村出大问题以证明是国务院和外经贸部卖了国。

  开放是否就一定有利于中国三农的现代化呢?答案是肯定的,但这里有一个痛苦的规则过程。它要求过去不稼不穑的城里人不要再把一切危机转嫁农村,要求农民有透明参与涉及三农的立法权利,要求专营农品的人反哺让利于农民,要求管理农民的人士还农民以国民待遇,同时要求农民面对一个严酷的全球化事实,加快融入产业化、城市化、知识化的新时代,忍受这一新的农村革命的巨大阵痛。

  纵观当今世界,农产品在各国经济总量中平均不到10%,却能持世界经济之牛耳,左右各国之政局。在长达八年的乌拉圭回合谈判中,欧盟、东南亚诸国和韩国、日本,都因为油菜籽、大米等颗粒小物扰得朝廷、政坛不得安宁。法国和韩国还各换了一届内阁,直到多哈启动的新一轮谈判至今,农产品仍然是最敏感和最不易达成统一意见(consensus )的一个议题。众知:WTO 迟迟不得成立,上一次多巴谈判迟迟不得落幕,原因就是农产品协议不能签字。

  最后达成的WTO 《农产品协议》与其说是一个条约,不如说是一个公式。它虽然约定把农产品纳入贸易自由化的轨道,但仍保留了诸多的例外和保护箱(绿箱、黄箱)。农产品市场准入、关税减让和对农产品补贴率均有一个时间阶段的水平作为“基期”(base period )标准。各国在农产品市场准入的精打细算,反映了国内农民对政治的否决力量,尽管在欧美日,农民不到总就业人口的5%,尽管在全世界(不包括中国),务农人口不到世界总就业人口的12%.

  中国从事农业的人口占总就业人口的6%,但对三农政策的影响是微乎其微的。

  国民待遇、透明度、补贴是各国解决三农问题的三把钥匙,但中国的情况暂时于外国缺乏可比性。第一,各经济强国基本实现了农业产业化,农村城市化和务农人口的微量化,其产业链条衔接紧密,农村地区与城市地区在选举、管理、社保等方面已完成了从圈地到补贴的漫长过程,农业生产人口比例很少,加大补贴因此就有了现实的可能。而在中国,根本不具备这些条件,因此就不可能现在就按发达国家的办法解决“三农”问题。只能从头做起,在八十年代中期的改革的基础上,补完没有上过课——加快产业结构的调整和城市化进程,实现农民的国民化。

  全球化时代的国际农业竞争包括了市场准入、农业科技、卫生标准、技术壁垒、知识产权保护、三农生产服务和三农投资等。所以研究三农国际化问题化问题不能只盯住《农产品协议》,而要研究整个WTO 规则体系,各自由贸易区及各国农业政策。

  四、“三农”入世对策论

  三农问题已成为全球性的经济问题。应参照世界贸易组织规则进行系统规划和改造。

  第一,改革城乡户口制度,对农民全面实行国民待遇。出生、教育及培训、分配、社会保障、事故及赔偿、竞争、生产等方面的歧视政策应废除。让占七成比例的中国农村居民有体面、有尊严,这样能够最大程度地挖掘其潜力。

  第二,提高“三农”政策法律透明度。农村工作的一切政策法律,似应有农民代表(即农村户口的、生产农产品的人士)的参加。否则,农民始终不能自决。我们要依据WTO 透明度规则让农民参政、议政、督政。

  第三,完善农产品生产制度,改变落后生产方式。当今世界农业竞争是规模化、产业化、集约化、机械化、科学化的大农业竞争,小农经济不能适应国际大农业竞争。中国80年代初实行的农村改革的确给中国带来了巨大的进步,这是举世公认的成功的改革。如果没有那次改革,就没有今日的温饱和繁荣的乡镇企业。但任何生产制度都要根据生产力的变化而变化,否则有可能成为发展先进生产力的阻力。唐朝之租庸调法,明朝之一条鞭法,清之摊丁入亩法,都是重大的农村改革,而事过境迁,各法随之改变或调整。任何一个好方法,如果要求几十年不变,似有一些主观。

  第四,改变落后的农产品流通机制,使中国农业走上产业化、市场化的健康发展之路。专营、单一收购、价格体制僵化是农业产业化的主要障碍。少数垄断农产品贸易的利益集团并不为农民提供关于生产、市场、科技等信息服务,农民生产积极性受挫。僵化的收购制度还不时产生产销矛盾和城乡对立情绪。

  第五,对农村地区强化推行义务教育。教育不发达的地方是当今社会不稳定和未来恐怖主义的主要策源地。一个最本份的农民如果没有读书,就不知多大比例的农药配剂既能除虫,又能有效保护人体安全。为了完全、彻底、干净、全面迅速地消灭害虫,没有文化的农民于是就不能科学地调配药剂。于是,我国食品、农产品有90%以上不符合发达国家卫生标准,52%不符合本国食品卫生标准。

  第六,利用WTO 规则,加大对农产品的补贴。我国争取了8.5%补贴率的指标,但实际上没有补贴的财力或打算。现在2%左右的对农补贴,真正到农民手中的又少之又少。WTO 的政策没有用足,我国发展农业的空间很大,潜力不可限估。

  中国农业受入世承诺的冲击并不大。因为中国农产品进口关税到2008年仍然可以达到15.1%(而世界现在农产品平均关税已减至8%以下)中国允许进口的粮食的数量十分有限(承诺进口的小麦只有2200万吨,不到我国小麦产量的5%)。中国农业受入世冲击最多的是非农业的一些流通产业和农业管理体制。

  中国农业生产、流通各项制度改革与环保、就业、劳务出口等制度的改革是密切相关的。因此需要有新的思想、新办法。中国农村每次改革,都推动了中国社会的变革和文明的大进步。可以预见,中国入世给农村带来的再一次改革,会使中国社会迎来一个更加繁荣发展时期。农村富裕了,不仅是三农的兴旺,而且是工业和服务业的巨大市场;反之,农村情况恶化,中国现代化建设是很难顺利进行的。

  2005年2月3日